纽约、伦敦、东京无法解决的问题，上海是如何做到的？

上海大调研综合自：上观新闻

华小略说

当前，上海正围绕发展这个第一要务，积极落实“三项新的重大任务”，不断提升城市能级和核心竞争力。这一进程中，面临着城市土地空间日益趋紧的问题。如何解开这道难题呢？看看上海市黄浦区委副书记、区长巢克俭怎么说。

“集聚”让城市更高质量发展

上海市黄浦区委副书记、区长 巢克俭

如今，人类社会正面临缺地、缺资源等问题的挑战。这也是纽约、伦敦、东京等世界名城一度“痛苦不堪”的问题。

有必要紧密围绕城市核心功能，着眼提升城市经济密度，研究全面统筹城市资源，提高空间资源配置效率，进一步探索上海加快建成社会主义现代化国际大都市的机遇与路径。

01

为什么要提高经济密度？

市委书记李强同志多次谈到“四个论英雄”，对提高经济密度进行精要阐释，强调“以亩产论英雄、以效益论英雄、以能耗论英雄、以环境论英雄”。

加快落实高质量发展，必须切实改变以资源换收益的做法，提高单位土地、能耗、环境消耗等的经济产出，这是提升经济密度的要义所在。

目前，上海的经济密度为4.75亿元人民币/平方公里。相较之下，纽约的经济密度约是11.4亿美元/平方公里，大伦敦地区的经济密度约为3.52亿美元/平方公里。

知名经济学教授周其仁指出，随着城市群、城市圈越来越大，唯有一条万变不离其宗：城市群的内核要有足够的密度和能级，如果里面那个“核”没有得到很好的发展，城市圈“摊”得越大，越“拖”不动。

如果将对标对象聚焦于中心城区，会是怎样的情形呢？以黄浦区为例，2018年末，区域经济密度为16.6亿美元/平方公里，为全市经济密度最高的区。

这个数据高于纽约的平均水平，但与纽约曼哈顿72.4亿美元/平方公里的经济密度相比，依然有很大的提升空间。

客观而言，一座城市的空间密度绝非越高越好。但经济密度如果低于应有的高水平，这座城市是难以拥有足够的能级和竞争力的。破题的金钥匙在于进一步“集聚”。

02

中心城区不能“摊大饼”

回顾历史，上海积极推行土地资源的有效配置与开发利用，对经济高速增长起到了重要的推动作用。

目前，上海建设用地开发强度（建设用地占区域总面积的比例）较高，按照土地面积约为6400平方公里、城乡建设用地超过3000平方公里来估算，开发强度已近50%。

然而，上海中心城区的容积率却并不高，平均只有2.0。相比纽约曼哈顿中城区CBD（中央商务区）的13.6平均容积率（曼哈顿广场净容积率为15）、东京丸之内的11.3平均容积率（东京站上盖地块净容积率为21），我们的土地资源利用效益差距还很大。

拿具体的地块来作比较，新天地商务区（约0.89平方公里）是上海高端商务楼宇最为集聚的区域之一，地区开发强度为2.84，地区内开发用地的平均容积率为4.7，其中商办建筑最为集中的单幅地块容积率为9.86。

这一地区平均容积率和单幅地块容积率，均低于上述纽约、东京核心区的容积率。

一方面是高开发强度，另一方面是低容积率，形成所谓的“摊大饼”现象，这显然无法适应新的城市竞争要求。

上海人的传统早餐中，除了大饼，还有粢饭团。相比“摊大饼”的分散做薄，“捏粢饭团”体现的则是集聚做厚。

黄浦区作为上海的“心脏、窗口和名片”，整个区域都属于CAZ（中央活动区）的范围，集中体现着上海的城市形象和核心功能。

但是，黄浦区土地资源相对稀缺，总面积只有20.52平方公里（陆域面积仅为18.71平方公里），且区域建成程度相当高，有必要先于其他区域研究提高土地产出效率。 

03

旧区改造腾出的优质“大衣料子”，要用好

要坚持用改革的思路和办法破解制约高质量发展的瓶颈难题，为上海抢占全球城市体系的核心节点提供关键承载。这就要求我们在提高空间资源配置效率上下功夫，在土地高效利用方面努力挖潜。

通过提高容积率等方式，在有限且具有宝贵价值的土地上，创造新的发展空间，吸引更多人才，进一步提升经济密度。

随着中心城区旧区改造的全面推进，未来在老城厢及周边区域将腾出一批优质的“大衣料子”地块。如何将这些地块打造成更加理想的空间，以此来发展城市核心功能，是研究提高土地资源利用效率的重要课题。

很关键的一点就是，要重点聚焦旧改释放土地的功能定位和规划设计，创新推动资源二次高效率分配，因地制宜地进行更高容积率的空间资源开发利用，使有利于城区核心功能发展的各类要素更加集中。

同时，在保持建设总量不变的前提下，提高单幅地块容积率，从而节省出更多土地用于绿化、道路、广场、市政等公共空间和设施建设。

值得关注的是，提高容积率不能简单“一刀切”，而要做到既不唯“低容积率”，也不可不加选择地提高容积率。

关键是从有利于发挥核心功能的角度来分类研究确定，与日照、建筑退界、建筑间距、周边环境关系等要素统筹进行考虑和综合施策，形成与城区发展阶段相适应、与产业发展水平相适应的规划导则。

此外，紧扣自身资源禀赋，加强产业结构调整升级，占据产业链高端和价值链核心，是与提高土地资源利用效率“携手”、共同提升区域经济密度的关键一招。二者联动，就能更好发挥中心城区的核心功能承载作用。

04

经济密度提高后，要提升精细化治理能力

挑战城市管理者的是，把密度提高后，怎么能治理得很好，使城市仍保持可承受性和舒适性。

从新加坡及东京等国际一流城市的治理经验来看，既要精细化管理以提升城区承载力，又要创造良好通达、适于核心功能发挥的环境。

城市治理搞得好，社会才能稳定、经济才能发展。提高城市治理水平，要在科学化、精细化、智能化上下功夫。我们创建国际一流的城市，就要有一流的治理。

要思考进一步提高城市治理的法治化水平，聚焦公共政策的优化完善，形成符合城市核心功能发展的治理规划和决策。

要坚持最高标准、最好水平，本着对城市负责、对历史负责的态度，对形态设计、功能定位、运营机制等作一揽子规划考虑，在环保节能和资源的循环利用、加快建设“城市大脑”智能化运用等方面进行积极探索，提升城市治理效能。

当前，上海经济社会发展站在新的历史起点上。我们研究城市发展的规律，就是要始终立足更高质量的发展，充分发挥上海在制度创新、先行先试方面的优势，精准施策，打造创新之城、人文之城、生态之城，着力提升城市能级和核心竞争力。

作为中心城区核心区的黄浦，需要肩负起在实践中率先探索的重任，为全市乃至全国提供更多提高经济密度、提升管理精度、传递治理温度的“黄浦经验”“黄浦样本”，让我们的城市成为人民群众追求更美好生活的有力依托。

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